黑牛策略谁污染谁治理，谁保护谁受益，让山更青水更绿进一步健全横向生态保护补偿机制（政策解读）

　　近日黑牛策略，财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部、国家林草局联合印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）和《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》（以下简称《实施方案》）。财政部相关负责人就《意见》和《实施方案》进行解读。

　　补偿机制的生态效益、经济效益和社会效益不断扩大

　　什么是横向生态保护补偿机制？简单讲，就是在生态环境的保护地区和受益地区之间，建立起成本共担、效益共享、合作共治的机制。

　　以新安江治理为例。这条江发源于安徽黄山市休宁县六股尖，干流总长359公里，其中2/3在安徽境内，经黄山市歙县进入浙江杭州市淳安县境内，流入下游千岛湖、富春江，汇入钱塘江。

　　本世纪初，黄山进入工业化、城镇化加速发展阶段，污水和垃圾通过新安江进入千岛湖，流域生态安全面临严峻挑战。2012年，皖浙就新安江治理达成“水质对赌”协议：第一轮为期3年，皖浙每年各出资1亿元设立补偿基金，考核跨境断面水质；若达标，浙江的1亿元给安徽；若未达标，安徽的1亿元给浙江。

　　这份协议激励成效明显。2012年以来，新安江跨省断面水质连续12年达到地表水环境质量Ⅱ类标准黑牛策略，每年向千岛湖输送约70亿立方米优质水。

　　相关部门持续发力，纵深推进横向生态保护补偿机制建设取得较好成效。“重点流域横向生态保护补偿机制建设稳步推进。”财政部相关负责人表示，截至目前，通过政策和资金引导，已推动24个省份建立了30个跨省流域横向生态保护补偿机制，江苏、福建、四川、云南等省实现了省内重点流域补偿机制全覆盖，流域联防联控机制不断健全。

　　相关政策措施逐步完善。2016年，财政部牵头印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，对流域生态补偿基准、方式、标准等重大问题予以明确。此后，又陆续出台支持长江、黄河全流域建立横向生态保护补偿机制相关政策文件。

　　“从实践看，开展机制建设的流域生态环境质量持续向好，重点污染物浓度显著下降，跨界断面水质改善明显，补偿机制的生态效益、经济效益和社会效益不断扩大。”这位负责人说。

　　进一步健全机制，打通难点堵点，明确“时间表”“路线图”

　　让山更青、水更绿黑牛策略，制度“呵护”须持续加力。

　　“当前，一些地区间横向补偿还面临难点堵点，在补偿协议签订、协议履行等环节需要进一步规范。”上述负责人表示，此次5部门联合印发《意见》和《实施方案》，明确了新时期横向生态保护补偿机制的工作目标、重点任务和具体措施，明确以地方为主、中央支持引导，坚持“统分结合”并行模式，坚持“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”，加快建立全面覆盖、权责对等、共建共享的横向生态保护补偿模式，促进区域间良性互动和高质量发展，建设人与自然和谐共生的现代化。

　　《意见》作为新阶段横向生态保护补偿机制顶层设计的制度文件，主要对补偿机制的工作目标、重点任务和具体措施作出系统部署；《实施方案》主要明确中央层面组织协调在长江、黄河等重点流域干流建立统一的横向生态保护补偿机制。

　　根据《实施方案》，中央财政积极发挥协调引导作用，在长江、黄河干流统一组织建立机制，逐步推广至其他重点流域；每三年开展一次政策评估调整，合理确定补偿指标和资金规模。在资金划拨方面，先统一核算各省份出资或受偿金额，出资省份将资金缴入中央国库，财政部再将资金划拨至受偿省份；对流域省份自行拓展和深化两两协商建立横向生态保护补偿机制，中央财政继续安排资金奖励等。

　　两份文件明确了近期和远期的分阶段目标：到2027年，长江、黄河干流统一的横向生态保护补偿机制建成，各地基本建立覆盖辖区内重点河流的跨区域流域横向生态保护补偿机制，跨流域重大引调水工程横向生态保护补偿机制建设稳步推进，森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素横向生态保护补偿机制建设得到有益探索。到2035年，流域横向生态保护补偿机制建设深入推进，全面覆盖长江、黄河等重点流域干流及其重要支流，并向更广范围、更深内涵、更丰富形式拓展，生态环境质量持续提升，生态系统服务功能不断增强，城乡人居环境明显改善，国家生态安全得到有效保障，生态环境治理体系更加健全，美丽中国建设成效显著。

　　这位负责人强调，新的机制不改变现有责任划分，仍以地方为主。地方在中央统一机制基础上，自行拓展和深化两两协商机制，逐步拓展至重要支流及行政区域内所有流域，积极探索多元化、市场化生态补偿方式。为继续鼓励之前在长江、黄河干流两两协商建立的机制持续运行，拟进一步完善中央奖励方法，通过水污染防治资金对省际间建立机制予以奖励。

　　强化“造血”，严格监管，推动建立市场化、多元化生态保护补偿机制

　　让保护者、贡献者得到实惠。财政部将会同有关方面积极推动建立市场化、多元化的横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地良性互动。

　　主要举措包括：加快培育碳排放权、排污权、用水权等资源要素交易市场，合理界定和配置生态环境权益，引导生态受益者对生态保护者的补偿；积极稳妥发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制；充分发挥政府投资基金的撬动作用，引导社会资本积极参与生态保护治理。与此同时，鼓励地方先行先试，在流域横向生态保护补偿的基础上，因地制宜探索拓展森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化补偿途径；推动生态保护补偿从单一的政府资金补偿到多种补偿方式转变，从协同治理到共同发展转变，从“输血式”向“造血式”转变。

　　增强部门协同，开展绩效评价，加强能力建设。根据《实施方案》，财政部会同相关部门成立联合绩效考评组，组织补偿资金绩效评价，推动补偿资金绩效评价结果公开，提高补偿资金使用透明度。对因落实保护治理责任不力、发生重大突发环境事件等影响下游省份的，中央财政可采取扣减资金等措施。

　　“加强水资源、水环境、水生态监测支撑能力建设黑牛策略，健全调查体系和长效监测机制。同时要鼓励开展大气污染、海洋污染溯源等相关研究，为健全横向生态保护补偿机制提供有力支撑。”这位负责人表示。

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